Beteiligung ist keine Veranstaltung. Was Bürgerbeteiligung wirklich bedeutet und warum sie so oft scheitert.

Bürgerbeteiligung hat in den letzten zwei Jahrzehnten einen Bedeutungszuwachs erfahren, der mit ihrem tatsächlichen Qualitätszuwachs nicht immer Schritt gehalten hat. Planungsbehörden beteiligen Bürgerinnen und Bürger, weil es rechtlich vorgeschrieben ist oder weil sie Konflikten aus dem Weg gehen wollen. Das Ergebnis sind Formate, die Beteiligung simulieren, ohne sie zu ermöglichen: Informationsveranstaltungen, bei denen Bürgerinnen und Bürger zuhören, aber nicht mitentscheiden; Online-Plattformen, auf denen man kommentieren kann, ohne zu wissen, was mit dem Kommentar geschieht; Workshops, deren Ergebnisse irgendwo in einem Verwaltungsordner verschwinden.

Das ist kein Zufall. Es ist die logische Konsequenz einer Haltung, die Beteiligung als Pflicht begreift und nicht als Ressource. Wer Bürgerinnen und Bürger wirklich einbezieht, muss bereit sein, das Ergebnis ernstzunehmen. Das ist unbequemer als eine gut organisierte Informationsveranstaltung. Aber es ist das einzige Format, das langfristig Vertrauen aufbaut.

Ich begleite aktuell die Kommunikation rund um die Entwicklung des ehemaligen Flughafens Tempelhof in Berlin: ein komplexes Vorhaben, das sich an lokale Politik, Bezirksverwaltungen und gleichzeitig an Bürgerinnen und Bürger richtet, die über Ausstellungen, Informationsmärkte und Beteiligungsformate einbezogen werden. Das ist kein einfaches Kommunikationsprojekt. Es ist ein Prozess, bei dem Kommunikation nicht Begleitung ist, sondern Struktur gibt.

Was Bürgerbeteiligung nicht ist

Bürgerbeteiligung ist keine Öffentlichkeitsarbeit. Sie ist keine Imagekampagne für ein Vorhaben, das schon entschieden ist. Sie ist keine Methode, Widerstand zu kanalisieren und zu neutralisieren. Diese Verwechslung ist folgenreich, weil sie die Erwartungen der Beteiligten und die Realität des Prozesses in Konflikt bringt. Wenn Bürgerinnen und Bürger an einem Beteiligungsverfahren teilnehmen in der Erwartung, dass ihre Stimme etwas bewirkt, und dann feststellen, dass das Ergebnis bereits feststand, entsteht Frustration. Diese Frustration hält länger an als jede Kampagne.

Die Unterscheidung zwischen Information, Konsultation und Mitbestimmung ist deshalb nicht akademisch, sondern praktisch entscheidend. Information heißt: Wir teilen mit, was wir tun. Konsultation heißt: Wir hören zu, können aber nicht garantieren, dass wir das Gehörte umsetzen. Mitbestimmung heißt: Das Ergebnis des Prozesses bindet unsere Entscheidung. Wer Beteiligungsformate ankündigt, ohne diese Unterscheidung klar zu kommunizieren, schafft Missverständnisse, die im weiteren Prozess teuer werden.

Die zwei Publika der Bürgerbeteiligung

Bürgerbeteiligung richtet sich nie an ein homogenes Publikum. Sie richtet sich gleichzeitig an die lokale Politik, die Legitimation und Rückendeckung für schwierige Entscheidungen sucht, und an Bürgerinnen und Bürger, die Transparenz und Einfluss erwarten. Diese beiden Publika haben unterschiedliche Sprachen, unterschiedliche Kanäle und unterschiedliche Kriterien für einen guten Prozess.

Für die lokale Politik ist ein Beteiligungsverfahren dann erfolgreich, wenn es politisch belastbar ist: wenn die Zahl der Beteiligten ausreicht, um Repräsentativität zu behaupten, wenn der Prozess dokumentiert ist, wenn keine Gruppe übergangen wurde, auf die man sich später berufen könnte. Für Bürgerinnen und Bürger ist ein Verfahren dann erfolgreich, wenn sie das Gefühl haben, gehört worden zu sein und wenn sie sehen, dass ihre Beiträge in die Entscheidung eingeflossen sind.

Kommunikation, die nur für eine dieser Gruppen gemacht ist, verliert die andere. Eine Beteiligungskommunikation, die politisch korrekt und formal vollständig ist, aber in bürokratischer Sprache kommuniziert wird, erreicht keine breite Beteiligung. Eine Beteiligungskommunikation, die bürgerfreundlich ist, aber keine politisch verwertbaren Ergebnisse produziert, findet in der politischen Entscheidungsfindung keine Resonanz.

Vertrauen als Voraussetzung, nicht als Ergebnis

Ein verbreiteter Irrtum in der Planung von Beteiligungsverfahren lautet: Wenn der Prozess gut ist, entsteht Vertrauen. Das ist falsch. Vertrauen ist die Voraussetzung für einen guten Prozess, nicht sein Ergebnis. Wer ein Beteiligungsverfahren startet, ohne vorher Vertrauen aufgebaut zu haben, beginnt in einem Raum, der von Misstrauen geprägt ist.

Das gilt besonders für Vorhaben mit Konfliktpotenzial: Stadtentwicklungsmaßnahmen, die Wohnumfeld oder Infrastruktur verändern, Energieprojekte, die Landschaft oder Lebensqualität betreffen, Bildungs- oder Sozialvorhaben, die Ressourcen umverteilen. In solchen Kontexten bringt ein erheblicher Teil der Bürgerinnen und Bürger bereits eine ablehnende Grundhaltung mit, bevor das erste Format stattgefunden hat.

Vertrauen aufzubauen bedeutet in diesen Fällen zweierlei: Erstens, früh anzufangen, bevor Entscheidungen gefallen sind und kommuniziert werden müssen. Zweitens, die Bereitschaft zu signalisieren, unangenehme Rückmeldungen nicht nur zu hören, sondern sichtbar zu machen. Bürgerinnen und Bürger, die sehen, dass Kritik dokumentiert und weitergegeben wird, verhalten sich anders als solche, die den Eindruck haben, ihre Einwände werden absorbiert und verschwinden.

Formate: Was wann funktioniert

Die Auswahl des richtigen Formats ist eine der zentralen kommunikativen Entscheidungen in der Bürgerbeteiligung. Nicht jedes Format passt in jede Phase eines Prozesses, und nicht jedes Format passt zu jeder Zielgruppe.

Ausstellungen und Informationsmärkte, wie sie im Kontext der Tempelhofer Feldentwicklung zum Einsatz kommen, erfüllen eine wichtige Funktion: Sie senken die Hemmschwelle zur Beteiligung. Man kann hingehen, sich informieren, mit jemandem sprechen oder auch einfach schauen. Die Verbindlichkeit ist gering, die Zugänglichkeit hoch. Das ist der richtige Ansatz für eine frühe Phase, in der es darum geht, breite Aufmerksamkeit zu erzeugen und den Kreis der Informierten zu vergrößern.

Workshops und Dialogformate gehen tiefer, erfordern aber auch mehr Bereitschaft zur Beteiligung. Sie eignen sich für Gruppen, die bereits ein Grundinteresse mitbringen, und für Phasen, in denen konkrete Optionen diskutiert werden sollen. Digitale Formate, Befragungen und Kommentarplattformen ermöglichen Beteiligung ohne persönliche Anwesenheit, verlieren aber die Qualität des direkten Gesprächs. Eine gute Beteiligungskommunikation kombiniert Formate, statt sich auf eines festzulegen.

Sprache und Zugänglichkeit

Bürgerbeteiligung scheitert häufig an der Sprache. Verwaltungssprache, Planungsjargon und juristische Formulierungen schließen einen großen Teil der Bevölkerung faktisch aus. Nicht weil sie nicht interessiert wären, sondern weil die Sprache eine Hürde baut, die nicht sein muss.

Barrierefreiheit in der Bürgerbeteiligung ist keine Frage der Inklusion im engeren Sinne. Es ist eine Frage der Legitimität des Prozesses. Ein Beteiligungsverfahren, das nur Menschen mit akademischer Bildung und viel Freizeit zugänglich ist, repräsentiert nicht die Bevölkerung, in deren Namen es durchgeführt wird. Das hat politische Konsequenzen: Ergebnisse solcher Verfahren werden angreifbar. Wer auf Breite der Beteiligung achtet, schützt auch die politische Belastbarkeit des Prozesses.

Das bedeutet konkret: Kommunikationsmaterialien in einfacher, direkter Sprache. Veranstaltungszeiten, die Berufstätigen die Teilnahme ermöglichen. Orte, die niedrigschwellig zugänglich sind. Übersetzungen, wo relevant. Diese Fragen müssen in der Konzeptionsphase entschieden werden, nicht nachträglich als Korrektur.

Ergebniskommunikation: Der vernachlässigte Teil

Die meisten Beteiligungsprozesse investieren viel in die Einladung zur Beteiligung und zu wenig in die Kommunikation des Ergebnisses. Das ist ein strategischer Fehler. Bürgerinnen und Bürger, die beteiligt waren, wollen wissen, was aus ihrer Beteiligung geworden ist. Wenn sie das nicht erfahren, ziehen sie die Schlussfolgerung, dass ihre Teilnahme folgenlos war. Diese Schlussfolgerung ist das verheerendste Ergebnis, das ein Beteiligungsprozess produzieren kann, weil sie die Bereitschaft zur zukünftigen Beteiligung dauerhaft beschädigt.

Ergebniskommunikation bedeutet nicht, dass alle Vorschläge umgesetzt werden. Es bedeutet, dass transparent gemacht wird, welche Vorschläge in die Entscheidung eingeflossen sind, welche nicht, und warum. Diese Begründungspflicht ist unbequem, aber notwendig. Sie ist der Kern des Versprechens, das jedes Beteiligungsverfahren implizit macht.

Gerne empfehle ich mich in diesem Kontext zum Thema Bürgerbeteiligung Beratung & Workshop. Weiterführende Informationen zu verwandten Themen: Politikberatung & Public Affairs.

Fachliteratur

Arnstein, Sherry R.: A Ladder of Citizen Participation. In: Journal of the American Institute of Planners 35 (1969), H. 4, S. 216-224.

Geißel, Brigitte; Kern, Kristine (Hrsg.): Soziale Bewegungen und direkte Demokratie. Frankfurt: Campus 2000.

Renn, Ortwin; Webler, Thomas; Wiedemann, Paul (Hrsg.): Fairness and Competence in Citizen Participation. Evaluating Models for Environmental Discourse. Dordrecht: Kluwer 1995.

Vetter, Angelika (Hrsg.): Erfolgsbedingungen lokaler Bürgerbeteiligung. Wiesbaden: VS Verlag 2008.

Walk, Heike: Partizipative Governance. Beteiligungsformen und Beteiligungsrechte im Mehrebenensystem der Klimapolitik. Wiesbaden: VS Verlag 2008.